Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

Inleiding

De gemeente Middelburg onderkent het belang van risicomanagement. Het gaat hierbij om het beheersen van risico's die de bedrijfsvoering kunnen belemmeren. In deze paragraaf worden de risico's in relatie tot de financiële weerstand gelegd.

Deze paragraaf is als rapportage een onderdeel van het risicomanagementproces. En geeft inzicht in het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg. Het weerstandsvermogen geeft inzicht in de financiële draagkracht van de gemeente indien zich onvoorziene tegenvallers voordoen.

De paragraaf verwoordt in het kort uit welke componenten het weerstandsvermogen bestaat en waar de uitgangspunten van het risicomanagement zijn vastgelegd (beleid). Verder wordt inzicht gegeven in:

• de opbouw van het risicoprofiel (de gesignaleerde risico's)

• de opbouw van de weerstandscapaciteit (vrije middelen om de gesignaleerde risico's in financiële zin op te kunnen vangen)

• het weerstandsvermogen (koppeling van de risico's en de weerstandscapaciteit).

Beleidskader

Risicomanagementbeleid

Het beleid dat de gemeente voert ten aanzien van risicomanagement is vastgelegd in een risicomanagementbeleidsnotitie. In dit beleidsstuk is de werkwijze vastgelegd en zijn de uitgangspunten bepaald ten aanzien van het risicomanagementproces. Op basis van dit beleidsstuk is deze paragraaf weerstandsvermogen opgesteld.

De gemeente is verplicht zowel in de programmabegroting als in de programmarekening de risico’s te vermelden die de financiële positie van de gemeente kunnen beïnvloeden.

Bij het opstellen van de programmabegroting en jaarrekening dient een zo goed mogelijk beeld van kwantificeerbare risico’s aanwezig te zijn. Dat betekent evenwel niet dat in de gemeentelijke huishouding geen financiële risico’s meer aanwezig zouden zijn. Net als iedere andere organisatie heeft ook de gemeente bij de uitvoering van haar taken te maken met onzekerheden die kunnen leiden tot financiële nadelen.

Wat is weerstandsvermogen?

Het weerstandsvermogen bestaat uit:

• De weerstandscapaciteit. Dit zijn de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten te dekken.

• Alle risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd en die van materiële betekenis kunnen zijn.

Voorwaarden in een continu proces

Risicomanagement heeft op het niveau van de raad, het college en het ambtelijk management een structurele plek gekregen binnen de planning- en controlcyclus. Voor de raad betekent dit dat bij zowel de begroting als bij de jaarrekening gerapporteerd wordt over hoe risico’s zich ontwikkelen en hoe deze zich verhouden tot de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit.

Eén van de voorwaarden voor een adequaat risicomanagement is dat bestuurlijke doelstellingen voor programma’s, strategische projecten en grondexploitaties helder zijn. Verder is het noodzakelijk dat zowel bestuur als management zich bewust zijn dat risicomanagement onderdeel is van het normaal besturen en managen van de gemeente. Dit betekent dat het inventariseren van risico’s, het inschatten ervan en het treffen van maatregelen voortdurend in de praktijk wordt uitgevoerd.

Risico's

Uitkomsten inventarisatie

Het risicoprofiel is zeer divers van aard. Zowel grote als relatief kleinere risico’s, risico’s met interne of externe oorzaak en operationeel dan wel strategisch van aard zijn genoemd.

Om het risicoprofiel te structureren wordt gebruik gemaakt van risicocategorieën. Hierdoor kunnen risico’s naar soort worden gerangschikt. Verder is inzichtelijk wat de risicoscore (kans x gevolg) is, voor en na het implementeren van beheersmaatregelen. Om een risicoweging mogelijk te kunnen maken wordt elk risico gekwantificeerd op kans van voorkomen en geldelijk gevolg. Voor zowel kans als gevolg is een vijftal klassen gedefinieerd waardoor de uiteindelijke risicoscore ligt tussen de 0 (minimaal) en 25 (maximaal).

Beheersmaatregelen

Soms is het mogelijk om voor de geïdentificeerde risico’s beheersmaatregelen te treffen. De getroffen maatregelen zijn bedoeld om óf de kans van een risico te verlagen óf de gevolgen te reduceren. Hierdoor neemt de risicoscore af en zal de totale impact van de risico’s op de organisatie afnemen. Beheersmaatregelen zijn te onderscheiden in twee categorieën; financieringsmaatregelen en control-maatregelen. Een financieringsmaatregel is een maatregel waarbij het risico niet gereduceerd wordt, maar dat er financieel gezien dekking voorhanden is als het risico zich daadwerkelijk voordoet. Om risicomanagement effectief te laten zijn is het daarnaast wenselijk om bij het benoemen van beheersmaatregelen ook te kijken naar ‘control-maatregelen’. Dit zijn maatregelen die de kans van optreden of de directe gevolgen van een risico kunnen reduceren.

De risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, wordt gebruik gemaakt van de risicokaart (zie de figuur hieronder). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Daarmee wordt direct inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

Een risicoscore in het groene gebied, vormt geen direct gevaar voor de continuïteit van de organisatie. Risico’s die in het oranje gebied zitten vragen om aandacht. Ze vormen individueel nog geen reëel gevaar voor de continuïteit van de organisatie, maar naarmate de tijd vordert, kan het risico wel een bedreiging gaan vormen. Voor deze risico’s wordt het dan ook aangeraden niet lang te wachten met het uitvoeren van beheersmaatregelen.

In de risicokaart wordt duidelijk dat er zich relatief veel risico’s in de groene en oranje zone bevinden, onder/midden in de risicokaart. Bij beheersing van deze risico’s die veel voorkomen kan op de korte termijn kostenreductie gerealiseerd worden en op de langere termijn serieuze bedreigingen ten aanzien van de continuïteit van de bedrijfsvoering worden voorkomen.

Een risico dat zich bevindt tegen of in het rode gebied, vereist directe aandacht om te voorkomen dat de continuïteit van de organisatie wordt bedreigd. De gemeente Middelburg kent een aantal van deze risico’s. Dit zijn ook de risico’s die een zware weging hebben binnen de top 10 van de gesignaleerde risico’s binnen onze gemeente, gelet op financiële impact op de organisatie.

Weerstandscapaciteit

Op basis van het geconsolideerde risicoprofiel van de gemeente Middelburg kan worden bepaald hoeveel geld benodigd is om alle risico’s te kunnen financieren. De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend op basis van een risicosimulatie (Monte Carlo methode). Uitgangspunt hierbij is een statistische benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico’s zich én tegelijk, én in hun maximale omvang voordoen. Door deze benadering kan op een verantwoorde manier minder vermogen aan worden gehouden.

In totaal zijn er voor de gemeente 33 risico’s geïdentificeerd en gekwantificeerd. Het onderdeel “wijzigingen in risicoprofiel” verderop in deze paragraaf, bevat een toelichting op de mutaties die binnen het risicoprofiel hebben plaatsgevonden.

Rekening houdend met de inschatting van kans op voorkomen en verwacht geldelijk gevolg, kan op basis van de Monte Carlo techniek bepaald worden dat in 90% van de simulaties het totale risicobedrag niet boven de € 17,4 miljoen uitstijgt.

Risico top 10

In de hiernavolgende tabel wordt de top 10 risico’s van de gemeente Middelburg gerangschikt naar financiële impact weergegeven. Het percentage geeft in grote lijnen de weging van het betreffende risico aan ten opzichte van het totaal aan risico’s. Hieruit is af te leiden dat de top 10 risico’s een weging heeft van ruim 90% in het totaal van de geinventariseerde risico’s.

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel Begroting 2021;

De omvang van het risicoprofiel is ten opzichte van de vorige rapportage (Begroting 2021) met € 3.7 miljoen afgenomen naar € 17.4 miljoen. Deze forse daling wordt nagenoeg volledig veroorzaakt door een lagere weging van het risico met betrekking tot de financiële impact van de coronacrisis en anderzijds het wegvallen van het risico in verband met de effecten vanuit de herverdeling van het gemeentefonds die per 1 januari 2022 ingevoerd wordt.

De uiteindelijke financiële impact van de coronacrisis voor de gemeente Middelburg laat zich lastig becijferen en is afhankelijk van veel factoren. De financiele schade zal zeer afhankelijk zijn van de duur en impact van de crisis op de reguliere gemeentelijke inkomsten en uitgaven, de omvang van het te verlenen pakket aan (steun)maatregelen en de bijdrage die hiervoor vanuit het Rijk beschikbaar wordt gesteld. Vooralsnog zien wij dat het Rijk haar verantwoordelijkheid neemt richting gemeenten in het compenseren van corona-gerelateerde inkomstenderving (bijvoorbeeld a.g.v. lagere parkeeropbrengsten en toeristenbelasting). De financiële impact op de gemeentelijke begroting op de korte termijn valt vooralsnog mee, hetgeen goed af te lezen valt vanuit het rekeningresultaat 2020. Wel kunnen er op de middellange termijn negatieve effecten ontstaan die mogelijk doorwerken richting gemeenten. Deze effecten zullen zichtbaar worden op het moment als het Rijk de steunmaatregelen afbouwt. Te denken valt aan oplopende werkeloosheidscijfers waardoor het aantal bijstandsklanten op kan lopen, aanvullende (financiële) steun vanuit de gemeente om het voorzieningenniveau in onze gemeenten in de lucht te houden en nadelige effecten op de algemene uitkering als het Rijk op enig moment het eigen financiële huishoudboekje weer op orde moet brengen (trap-op-trap-af systematiek). De weging van het corona-risico is neerwaarts bijgesteld omdat we zien dat de korte termijn-effecten vooralsnog door het Rijk worden gecompenseerd waardoor alleen het isico op de middellange termijn resteert. In de komende jaren zal blijken hoe dit risico zich verder gaat ontwikkelen.

Een andere factor die leidt tot de daling van het risicoprofiel is het wegvallen van het risico aangaande de herverdelingseffecten van het gemeentefonds. In de voorliggende periode heeft onderzoek plaatsgevonden naar de herverdeling van het gemeentefonds per 1 januari 2021. In het eerste kwartaal 2020 zijn de eerste onderzoeksresultaten gepresenteerd. Voor gemeenten met 20.000 - 50.000 inwoners zou het herverdeel-effect (fors) nadelig uitpakken met een korting van € 53 per inwoner. Voor de gemeente Middelburg zou dit een korting betekenen van rond € 2.5 miljoen structureel. Vanwege de grote verschuivingen is nader onderzoek gedaan en eea heeft geleid tot een nieuw verdeelmodel, hetgeen in de decembercirculaire 2020 is gepresenteerd. Het eerder verwachte nadeel is nu omgeslagen naar een voordeel van € 7 per inwoner. Hoewel de gehanteerde maatstaven gebaseerd zijn op 2017 en nog geactualiseerd moeten worden, is de verwachting dat van een negatief herverdeeleffect geen sprake meer is. Het risico is hiermee komen te vervallen. In dezelfde circulaire is echter wel aangegeven dat het woonplaatsbeginsel in de jeugdwet wordt aangepast. Dit betekent een structurele korting voor Middelburg van 1.5 miljoen op het jeugdbudget. Dit betekent impliciet dat ook een groot deel van deze kosten zullen komen te vervallen. Binnen ons risicoprofiel houden we er vooralsnog rekening mee dat dit mogelijk niet helemaal budgetneutraal uitpakt voor onze gemeente.

De genoemde effecten hebben, naast een aantal minder significante wijzigingen, per saldo een positief effect op de omvang van het risicoprofiel met € 3.7 miljoen.

De risico's met betrekking tot het Sociaal Domein schatten wij onverminderd hoog in. Hoewel met de concretisering van de bezuinigingsmaatregelen Sociaal Domein (Herstelplan 2021-2024; opgave 2) meer zekerheid is ontstaan dat de geformuleerde taakstelling (oplopend tot € 7 miljoen structureel in 2023) daadwerkelijk ingevuld kan worden, zal de komende jaren moeten blijken of dit ook daadwerkelijk gaat lukken. Als onderdeel van de uitvoering van het actieplan Sociaal Domein zullen deze maatregelen in de komende periode geïmplementeerd worden en bij moeten dragen aan een lager kostenniveau op zowel de WMO- als Jeugdbudgetten. Risico hierbij is dat implementatie van de maatregelen minder snel of niet geheel kunnen worden doorgevoerd dan nu wordt aangenomen waardoor de taakstelling maar deels wordt ingevuld.

NB: Er is in mei j.l. bekend geworden dat er sprake is van tekorten bij GGD Zeeland in 2020, die mogelijk impact kunnen hebben voor de te betalen bijdragen aan de GGD in 2021. Na het opstellen van de Paragraaf weerstandsvermogen is duidelijk geworden dat dit risico speelt, en dit risico is dus niet financieel doorgerekend in de cijfers, zoals deze nu worden getoond in de Paragraaf. Bij de eerstvolgende update van de paragraaf (begroting 2022) zullen we dit risico kwantificeren en financieel vertalen in het risicoprofiel cq weerstandsratio.

Weerstandscapaciteit

Om de risico’s te kunnen opvangen is het van belang dat de gemeente over een buffer beschikt die hiervoor voldoende is, de zogenaamde weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit kan gevonden worden in de navolgende componenten.

Onbenutte belastingcapaciteit

Hieronder wordt verstaan de mogelijkheid die de gemeente heeft om de belastingen te verhogen. Bij tarieven waar kostendekking een rol speelt is van onbenutte belastingcapaciteit sprake voor zover nog geen volledige kostendekking wordt gerealiseerd. Aan de hoogte van de overige tarieven is theoretisch geen bovengrens gesteld; de gemeente kan deze echter niet tot in het oneindige verhogen.

Onvoorziene uitgaven

Voor onvoorziene uitgaven is in de begroting jaarlijks een bedrag van € 200.000 voor handen. Dit bedrag is afgestemd met de provincie en akkoord bevonden.

Vrij besteedbare reserves

Als vrij besteedbare reserves beschouwen wij de algemene reserves en de bestemmingsreserves waarvoor nog geen verplichtingen zijn aangegaan.

Stille reserves

Van stille reserves is sprake wanneer de marktwaarde van bepaalde activa hoger is dan de op de balans opgenomen boekwaarde. De aanwezigheid van dergelijke stille reserves is een onvermijdelijk gevolg van het voorschrift dat de boekwaarde van de activa gebaseerd moet zijn op de historische kostprijs.

Een stille reserve kan tot de weerstandscapaciteit worden gerekend indien:

• het desbetreffende actief vrij verhandelbaar is;

• de opbrengst bij verkoop uitgaat boven het bedrag dat nodig is om wegvallende inkomsten op te vangen.

De gemeentelijke aandelen in PZEM en de B.N.G., gewaardeerd tegen de nominale waarde, kunnen niet tot de weerstandscapaciteit gerekend worden zolang zij niet vrij verhandelbaar zijn. Wanneer dit wel het geval zal zijn, zal de eventuele opbrengst ter versteviging van de weerstandscapaciteit kunnen worden ingezet.

De gemeente beschikt daarnaast over een aantal panden waarvan de verwachte verkoopwaarde hoger is dan de huidige boekwaarde. Aangezien de meeste van deze panden door de gemeente verhuurd worden of in gebruik gegeven zijn, nemen wij voorzichtigheidshalve deze stille reserves niet mee in de berekening van de weerstandscapaciteit.

De beschikbare weerstandscapaciteit is als volgt bepaald:

Wijzigingen in weerstandscapaciteit t.o.v. projectie weerstandscapaciteit Begroting 2021;

In het overzicht hierboven wordt de meest recente prognose afgegeven voor wat betreft de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit. Deze prognose ligt per 1 januari 2025 met € 38.8 mln ongeveer € 5.4 mln hoger dan de prognoses ten tijde van het opstellen van de begroting 2021 (€ 33.4 mln).

Deze forse stijging van de weerstandscapaciteit wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door een sterke stijging van de algemene reserve (+4.5 mln), dit als gevolg van het gerealiseerde jaarrekeningresultaat 2020. Daarnaast draagt ook de ontwikkeling van de reserve grondbedrijf bij (+€ 0.9 mln) aan de toename van de beschikbare weerstandscapaciteit. De nieuwe doorrekening grondbedrijf die in februari 2021 is opgesteld toont een iets gunstiger beeld dan de doorrekekening 2020. Dit mede als gevolg van een hoog verkoopvolume in 2020 waardoor de beginstand van de reserve per 1 januari 2021 al op een iets hoger niveau ligt dan waar vorig jaar vanuit werd gegaan.

Weerstandsvermogen

In het voorgaande is zowel de benodigde als de beschikbare weerstandscapaciteit bepaald. In deze paragraaf kan een relatie worden gelegd tussen deze twee componenten om het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg te bepalen en daarover een oordeel te vellen.

De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Voor Middelburg betekent dit per maart 2021, gebaseerd op de gemiddelde weerstandscapaciteit in 2021, een ratio van 1.41 (€ 24,6 miljoen weerstandscapaciteit / € 17,4 miljoen risicoprofiel).

Indien de huidige omvang van het risicoprofiel afgezet wordt tegen de gemiddelde weerstandscapaciteit in de komende jaren zien we dat de ratio zich als volgt ontwikkelt:

Beoordeling weerstandsvermogen

Bij de waardering van het weerstandsvermogen wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel:

Gegeven de ratio van 1,41 per 2021 betekent dit voor Middelburg dat het weerstandsvermogen als “ruim voldoende” wordt gekwalificeerd. Ten tijde van het opstellen van de begroting 2021 (september 2020) werd voor 2021 een weerstandsratio verwacht van 1.05. Deze sterke verbetering van de ratio wordt enerzijds veroorzaakt door de fors hogere ontwikkeling van de weerstandscapaciteit (+€5.5 miljoen; zie toelichting weerstandscapaciteit) en daarnaast is ook de totale risico-omvang met € 3.7 miljoen afgenomen (zie toelichting risico's). Om een goed beeld te verkrijgen van de financiële weerbaarheid van de organisatie is het van belang om ook de ontwikkeling van de ratio op de middellange termijn te bekijken. Op basis van de huidige aannames ten aanzien van het risicoprofiel en weerstandscapaciteit zien we de weerstandsratio in periode 2021-2024 geleidelijk stijgen tot 2,13; een ratio wat de kwalificatie “uitstekend” kent. De getroffen maatregelen in het Financieel Herstelplan 2020-2024 versterkt door de gunstige ontwikkeling van de weerstandscapaciteit en risicoprofiel zoals verwoord in deze paragraaf hebben een sterk fundament gelegd onder de financiële weerbaarheid van onze gemeente.

Rekening houdend met de inschattingen en aannames op dit moment kan gesteld worden dat in de periode 2021-2024 voldoende reserves (weerstandscapaciteit) beschikbaar zijn om de te verwachten financiële tegenvallers (risico’s) op te kunnen vangen. Gelet op de huidige economische ontwikkelingen en hiermee gepaard gaande onzekerheden zal de ontwikkeling van het weerstandsvermogen wel nadrukkelijk gevolgd moeten blijven worden. De ontwikkelingen ten aanzien van de coronacrisis, het Sociaal Domein en het Grondbedrijf zijn cruciale factoren die het weerstandsvermogen sterk kunnen beïnvloeden.

In eerste instantie dient het beheersen van de huidige risico’s alle aandacht te krijgen en zal met het aangaan van nieuwe (risicovolle) projecten en activiteiten zeer terughoudend moeten worden omgegaan.

Financiele kengetallen

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeente (BBV) stelt een vijftal kengetallen verplicht. Doel hiervan is dat de gemeenteraad gemakkelijker inzicht krijgt in de financiële positie van hun gemeente. In de regeling van de minister is expliciet opgenomen de wijze waarop de kengetallen moeten worden berekend. Onderstaand de berekende kengetallen voor de gemeente Middelburg en een toelichting per kengetal.

Netto schuldquote

De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie. De netto schuldquote neemt af met 14%, van 101% in 2019 naar 97% in 2020. De netto schuld is afgenomen met € 9,5 mln.

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in inclusief als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Dit noemen we de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast.

De wijze waarop de netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden wordt berekend is gelijk aan de netto schuldquote, op voorwaarde dat bij de financiële activa ook alle verstrekte leningen worden opgenomen (zie artikel 36 lid b en c BBV).

De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen in 2020 is gedaald met 4% ten opzichte van 2019. Deze daling is gelijk aan de netto schuldquote.

Solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. De solvabiliteitsratio is in 2020 bedraagt 16%, dit is gelijk aan het jaar 2019.

Structurele exploitatieruimte

Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, door de structurele baten en structurele lasten te vergelijken met de totale baten. Daarnaast geeft dit kengetal ook aan of de gemeente in staat is om structurele tegenvallers op te vangen dan wel of er nog ruimte is voor nieuw beleid. Door de tekorten in het Sociaal Domein is dit kengetal in de rekening 2019 en begroting 2020 negatief -2%. In de jaarrekening 2020 is de structurele exploitatieruimte 0%.

Grondexploitatie

Het kengetal geeft weer hoe de waarde van de grondexploitatie zich verhoudt tot de totale baten. Door verkoop van de gronden is het kengetal in 2020 t.o.v. 2019 gedaald met 1%, naar 37%.

Belastingcapaciteit

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk zich verhoudt ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Voor de jaarrekening 2020 komt het kengetal voor de belastingcapaciteit uit op 95%. De belastingcapaciteit ligt onder het landelijk gemiddelde.