Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

Inleiding

De gemeente Middelburg onderkent het belang van risicomanagement. Het gaat hierbij om het beheersen van risico's die de bedrijfsvoering kunnen belemmeren. In deze paragraaf worden de risico's in relatie tot de financiële weerstand gelegd. Daarnaast wordt ingegaan op de risico's die andere dan financiële gevolgen hebben voor de gemeente. Te denken valt hierbij aan imagoschade.

Deze paragraaf is als rapportage een onderdeel van het risicomanagementproces en geeft inzicht in het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg. Het weerstandsvermogen geeft inzicht in de financiële draagkracht van de gemeente indien zich onvoorziene tegenvallers voordoen.

De paragraaf verwoordt in het kort uit welke componenten het weerstandsvermogen bestaat en waar de uitgangspunten van het risicomanagement zijn vastgelegd (beleid). Verder wordt inzicht gegeven in:

• de opbouw van het risicoprofiel (de gesignaleerde risico's)

• de opbouw van de weerstandscapaciteit (vrije middelen om de gesignaleerde risico's in financiële zin op te kunnen vangen)

• het weerstandsvermogen (koppeling van de risico's en de weerstandscapaciteit).

Tot slot wordt inzicht gegeven in de risico's waarvan de gevolgen niet (alleen) financieel van aard zijn.

Beleidskader

Risicomanagementbeleid

Het beleid dat de gemeente voert ten aanzien van risicomanagement is vastgelegd in een risicomanagementbeleidsnotitie. Dit beleid is in 2020 herzien en in 2021 vastgesteld door de gemeenteraad. Belangrijkste wijziging is dat de focus van risicomanagement wordt verbreed. Voorheen lag de focus voornamelijk op risico's met financiële gevolgen. Nu worden ook risico's met andere gevolgen in kaart gebracht, zoals imagoschade. In dit beleidsstuk is de werkwijze vastgelegd en zijn de uitgangspunten bepaald ten aanzien van het risicomanagementproces. Op basis van dit beleidsstuk is deze paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing opgesteld.

De gemeente is verplicht zowel in de programmabegroting als in de programmarekening de risico’s te vermelden die de financiële positie van de gemeente kunnen beïnvloeden.

Bij het opstellen van de programmabegroting en jaarrekening dient een zo goed mogelijk beeld van kwantificeerbare risico’s aanwezig te zijn. Dat betekent evenwel niet dat in de gemeentelijke huishouding geen financiële risico’s meer aanwezig zouden zijn. Net als iedere andere organisatie heeft ook de gemeente bij de uitvoering van haar taken te maken met onzekerheden die kunnen leiden tot financiële nadelen.

Wat is weerstandsvermogen?

Het weerstandsvermogen bestaat uit:

• De weerstandscapaciteit. Dit zijn de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten te dekken.

• Alle risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd en die van materiële betekenis kunnen zijn.

Voorwaarden in een continu proces

Risicomanagement heeft op het niveau van de raad, het college en het ambtelijk management een structurele plek gekregen binnen de planning- en controlcyclus. Voor de raad betekent dit dat bij zowel de begroting als bij de jaarrekening gerapporteerd wordt over hoe risico’s zich ontwikkelen en hoe deze zich verhouden tot de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit.

Eén van de voorwaarden voor een adequaat risicomanagement is dat bestuurlijke doelstellingen voor programma’s, strategische projecten en grondexploitaties helder zijn. Verder is het noodzakelijk dat zowel bestuur als management zich bewust zijn dat risicomanagement onderdeel is van het normaal besturen en managen van de gemeente. Dit betekent dat het inventariseren van risico’s, het inschatten ervan en het treffen van maatregelen voortdurend in de praktijk wordt uitgevoerd.

Risico's met financiële gevolgen

Uitkomsten inventarisatie

Het risicoprofiel is zeer divers van aard. Zowel grote als relatief kleinere risico’s, risico’s met interne of externe oorzaak en operationeel dan wel strategisch van aard zijn genoemd.

Om het risicoprofiel te structureren wordt gebruik gemaakt van risicocategorieën. Hierdoor kunnen risico’s naar soort worden gerangschikt. Verder is inzichtelijk wat de risicoscore (kans x gevolg) is, voor en na het implementeren van beheersmaatregelen. Om een risicoweging mogelijk te kunnen maken wordt elk risico gekwantificeerd op kans van voorkomen en geldelijk gevolg. Voor zowel kans als gevolg is een vijftal klassen gedefinieerd waardoor de uiteindelijke risicoscore ligt tussen de 0 (minimaal) en 25 (maximaal).

Beheersmaatregelen

Soms is het mogelijk om voor de geïdentificeerde risico’s beheersmaatregelen te treffen. De getroffen maatregelen zijn bedoeld om óf de kans van een risico te verlagen óf de gevolgen te reduceren. Hierdoor neemt de risicoscore af en zal de totale impact van de risico’s op de organisatie afnemen. Beheersmaatregelen zijn te onderscheiden in twee categorieën; financieringsmaatregelen en control-maatregelen. Een financieringsmaatregel is een maatregel waarbij het risico niet gereduceerd wordt, maar dat er financieel gezien dekking voorhanden is als het risico zich daadwerkelijk voordoet. Om risicomanagement effectief te laten zijn is het daarnaast wenselijk om bij het benoemen van beheersmaatregelen ook te kijken naar ‘control-maatregelen’. Dit zijn maatregelen die de kans van optreden of de directe gevolgen van een risico kunnen reduceren.

De risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, wordt gebruik gemaakt van de risicokaart (zie de figuur hieronder). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Daarmee wordt direct inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

Een risicoscore in het groene gebied, vormt geen direct gevaar voor de continuïteit van de organisatie. Risico’s die in het oranje gebied zitten vragen om aandacht. Ze vormen individueel nog geen reëel gevaar voor de continuïteit van de organisatie, maar naarmate de tijd vordert, kan het risico wel een bedreiging gaan vormen. Voor deze risico’s wordt het dan ook aangeraden niet lang te wachten met het uitvoeren van beheersmaatregelen.

In de risicokaart wordt duidelijk dat er zich relatief veel risico’s in de groene en oranje zone bevinden, onder/midden in de risicokaart. Bij beheersing van deze risico’s die veel voorkomen kan op de korte termijn kostenreductie gerealiseerd worden en op de langere termijn serieuze bedreigingen ten aanzien van de continuïteit van de bedrijfsvoering worden voorkomen.

Een risico dat zich bevindt tegen of in het rode gebied, vereist directe aandacht om te voorkomen dat de continuïteit van de organisatie wordt bedreigd. De gemeente Middelburg kent een aantal van deze risico’s. Dit zijn ook de risico’s die een zware weging hebben binnen de top 10 van de gesignaleerde risico’s binnen onze gemeente, gelet op financiële impact op de organisatie.

Weerstandscapaciteit

Op basis van het geconsolideerde risicoprofiel van de gemeente Middelburg kan worden bepaald hoeveel geld benodigd is om alle risico’s te kunnen financieren. De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend op basis van een risicosimulatie (Monte Carlo methode). Uitgangspunt hierbij is een statistische benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico’s zich én tegelijk, én in hun maximale omvang voordoen. Door deze benadering kan op een verantwoorde manier minder vermogen aan worden gehouden.

In totaal zijn er voor de gemeente 35 risico’s geïdentificeerd en gekwantificeerd. Het onderdeel “wijzigingen in risicoprofiel” verderop in deze paragraaf, bevat een toelichting op hoofdlijnen op de mutaties die binnen het risicoprofiel hebben plaatsgevonden.

Rekening houdend met de inschatting van kans op voorkomen en verwacht geldelijk gevolg, kan op basis van de Monte Carlo techniek bepaald worden dat in 90% van de simulaties het totale risicobedrag niet boven de € 15,5 miljoen uitstijgt.

Risico top 10

In de hiernavolgende tabel wordt de top 10 risico’s van de gemeente Middelburg gerangschikt naar financiële impact weergegeven. Het percentage geeft in grote lijnen de weging van het betreffende risico aan ten opzichte van het totaal aan risico’s. Hieruit is af te leiden dat de top 10 risico’s een weging heeft van ruim 90% in het totaal van de geinventariseerde risico’s.

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel Begroting 2023

De omvang van het risicoprofiel is ten opzichte van de vorige rapportage (Begroting 2023) met € 1,1 miljoen afgenomen naar € 15,5 miljoen. De daling wordt veroorzaakt door diverse mutaties binnen het risicoprofiel. Door in de meest recente doorrekening van het Grondbedrijf (feb 2023) rekening te houden met een forse vertraging en opbrengstontwikkeling binnen het grondbedrijf schuift het basisscenario meer op richting het risicoscenario, wat de weging van het risico in de nu voorliggende risicoparagraaf verlaagt. Daar staat echter tegenover dat de reserve grondbedrijf (onderdeel van de weerstandscapaciteit; zie verderop in deze paragraaf) een significant lagere ontwikkeling kent dan geschetst in de paragraaf. Deze 2 effecten gecombineerd hebben op het totale weestandsvermogen een beperkt effect.

Met het ophogen van de budgetten voor gas/elektra in de begroting 2023 en de stabilisering op de enegiemarkt die vanaf eind 2022 is ingezet is de verwachting dat we met de huidige budgetten voor gas en elektra goed aansluiten bij de actuele situatie en het risico op aanvullende tekorten (voor dit moment) niet meer aan de orde is.

Daartegenover zien we bij de gemeenschappelijke regelingen toenemende risico's. Het via de VZG-richtlijn voorgeschreven indexeringspercentage van 2,7% voor loon en prijsbijstelling is veruit ontoereikend om de gestegen prijzen en effecten vanuit cao-afspraken bij GR'en te compenseren. Via een aanvullende VZG-richtlijn 2023 is het indexeringspercentage 2023 op 7,2% gesteld waardoor een aanzienlijke aanvullende bijdrage vanuit de deelnemers in de diverse GR'en wordt verwacht. Binnen de Middelburgse begroting 2023 is hier vooralsnog geen rekening mee gehouden (wel opgenomen in concept-kadernota 2024-2027). Naast de hogere indexering wordt een aantal GR'en met aanvullende problematieken geconfronteerd hetgeen kan leiden tot aanvullende bijdragen vanuit de gemeente.

De genoemde effecten hebben, naast een aantal minder significante wijzigingen, per saldo een licht positief effect op de omvang van het risicoprofiel van € 1,1 miljoen.

Weerstandscapaciteit

Om de risico’s te kunnen opvangen is het van belang dat de gemeente over een buffer beschikt die hiervoor voldoende is, de zogenaamde weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit kan gevonden worden in de navolgende componenten.

Onbenutte belastingcapaciteit

Hieronder wordt verstaan de mogelijkheid die de gemeente heeft om de belastingen te verhogen. Bij tarieven waar kostendekking een rol speelt is van onbenutte belastingcapaciteit sprake voor zover nog geen volledige kostendekking wordt gerealiseerd. Aan de hoogte van de overige tarieven is theoretisch geen bovengrens gesteld; de gemeente kan deze echter niet tot in het oneindige verhogen.

Onvoorziene uitgaven

Voor onvoorziene uitgaven is in de begroting jaarlijks een bedrag van € 200.000 voor handen. Dit bedrag is afgestemd met de provincie en akkoord bevonden.

Vrij besteedbare reserves

Als vrij besteedbare reserves beschouwen wij de algemene reserves en de bestemmingsreserves waarvoor nog geen verplichtingen zijn aangegaan.

Stille reserves

Van stille reserves is sprake wanneer de marktwaarde van bepaalde activa hoger is dan de op de balans opgenomen boekwaarde. De aanwezigheid van dergelijke stille reserves is een onvermijdelijk gevolg van het voorschrift dat de boekwaarde van de activa gebaseerd moet zijn op de historische kostprijs.

Een stille reserve kan tot de weerstandscapaciteit worden gerekend indien:

• het desbetreffende actief vrij verhandelbaar is

• de opbrengst bij verkoop uitgaat boven het bedrag dat nodig is om wegvallende inkomsten op te vangen.

De gemeentelijke aandelen in ZEH (voorheen PZEM), GBE Aqua (Evide-aandelenbezit) en de B.N.G., gewaardeerd tegen de nominale waarde, kunnen niet tot de weerstandscapaciteit gerekend worden zolang zij niet vrij verhandelbaar zijn. Wanneer dit wel het geval is, kan de eventuele opbrengst ter versteviging van de weerstandscapaciteit worden ingezet.

De gemeente beschikt daarnaast over een aantal panden waarvan de verwachte verkoopwaarde hoger is dan de huidige boekwaarde. Aangezien de meeste van deze panden door de gemeente verhuurd worden of in gebruik gegeven zijn, nemen wij voorzichtigheidshalve deze stille reserves niet mee in de berekening van de weerstandscapaciteit.

De beschikbare weerstandscapaciteit is als volgt bepaald:

Wijzigingen in weerstandscapaciteit t.o.v. projectie weerstandscapaciteit Begroting 2023

In het overzicht hierboven wordt de meest recente prognose afgegeven voor wat betreft de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit. Deze prognose ligt per 1 januari 2027 met € 43,9 miljoen ongeveer € 3,0 miljoen lager dan de prognoses ten tijde van het opstellen van de begroting 2023 (€ 46,9 miljoen).

De daling van de weerstandscapaciteit wordt volledig veroorzaakt door een fors lagere ontwikkeling van de reserve grondbedrijf in de komende jaren ten opzichte van eerdere verwachtingen. Zoals onder de subparagraaf "wijzigingen in het risicoprofiel" aangegeven wordt in de meest actuele doorrekening Grondbedrijf (februari 2023) rekening gehouden met vertraging en lagere opbrengsten binnen het grondbedrijf als gevolg van diverse factoren (geo-politieke spanningen, stijging grondstof/energieprijzen, ontwikkeling hypotheekrente), wat leidt tot een veel lagere groei van de reserve grondbedrijf (- € 11,4 miljoen per 1 januari 2027). De groei van de algemene reserve (+ € 8,5 miljoen), met name als gevolg van de toevoeging van het saldo vanuit de Najaarsbrief 2022 en het positieve rekeningsaldo vanuit de jaarrekening 2022, compenseert een groot deel van de lagere ontwikkeling van het grondbedrijf.

Als gevolg van bovenstaande effecten daalt de beschikbare weerstandscapaciteit per 1 januari 2027 per saldo met € 3,0 miljoen.

Weerstandsvermogen

In het voorgaande is zowel de benodigde als de beschikbare weerstandscapaciteit bepaald. In deze paragraaf kan een relatie worden gelegd tussen deze twee componenten om het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg te bepalen en daarover een oordeel te vellen.

De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Voor Middelburg betekent dit per maart 2023, gebaseerd op de gemiddelde weerstandscapaciteit in 2023, een ratio van 2.02 (€ 31,3 miljoen weerstandscapaciteit / € 15,5 miljoen risicoprofiel).

Indien de huidige omvang van het risicoprofiel afgezet wordt tegen de gemiddelde weerstandscapaciteit in de komende jaren zien we dat de ratio zich als volgt ontwikkelt:

Beoordeling weerstandsvermogen

Bij de waardering van het weerstandsvermogen wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel:

Gegeven de ratio van 2.02 voor begrotingsjaar 2023 betekent dit voor Middelburg dat het weerstandsvermogen juist in het overgangsgebied ligt van "ruim voldoende" naar "uitstekend”. Ten tijde van het opstellen van de begroting 2023 (september 2022) werd voor 2023 een weerstandsratio verwacht van 2.54. Geconcludeerd kan worden dat het positieve effect op de weerstandsratio als gevolg van de daling van het risicoprofiel (€ 1.6 mln lager) ruimschoots teniet wordt gedaan door de significante daling (€ 7.3 mln) van de beschikbare weerstandscapaciteit in 2023. De relatief forse daling van de weerstandscapaciteit wordt grotendeels veroorzaakt door de per ultimo 2022 (vooralsnog tijdelijke) getroffen verliesvoorziening ten laste van de reserve grondbedrijf als gevolg van de doorgevoerde waardecorrectie binnen de grondexploitatie Trekdijk (zie paragraaf Grondbeleid). Afhankelijk van de politieke besluitvorming rondom het dossier Trekdijk betreft het vooralsnog een tijdelijk effect in 2023.

Om een goed beeld te verkrijgen van de financiële weerbaarheid van de organisatie is het van belang om ook de ontwikkeling van de ratio op de middellange termijn te bekijken. Op basis van de huidige aannames ten aanzien van het risicoprofiel en weerstandscapaciteit zien we de weerstandsratio in periode 2023-2027 geleidelijk doorstijgen tot 2.90; een ratio wat de kwalificatie “uitstekend” kent en ruim boven de streefwaarde ligt (1.4) die de raad heeft vastgesteld bij de besluitvorming over de herijking van het risicomanagementbeleid in het eerste kwartaal 2021. De getroffen maatregelen in het Financieel Herstelplan 2020-2024 versterkt door de positieve ontwikkeling van de algemene reserve als gevolg van gerealiseerde rekeningsaldi in de jaarrekeningen 2020, 2021 en 2022 hebben een sterk fundament gelegd onder de financiële weerbaarheid van onze gemeente.

Rekening houdend met de inschattingen en aannames op dit moment kan gesteld worden dat in de periode 2023-2027 voldoende reserves (weerstandscapaciteit) beschikbaar zijn om de te verwachten financiële tegenvallers (risico’s) op te kunnen vangen. Gelet op de huidige economische ontwikkelingen en hiermee gepaard gaande onzekerheden zal de ontwikkeling van het weerstandsvermogen wel nadrukkelijk gevolgd moeten blijven worden. De ontwikkelingen ten aanzien van de geo-politieke spanningen, inflatie, het Sociaal Domein en het Grondbedrijf zijn cruciale factoren die het weerstandsvermogen sterk kunnen beïnvloeden.

In eerste instantie dient het beheersen van de huidige risico’s alle aandacht te krijgen en zal met het aangaan van nieuwe (risicovolle) projecten en activiteiten zeer terughoudend moeten worden omgegaan.

Risico's met niet-financiële gevolgen

Deze subparagraaf vertoont overeenkomsten met de subparagraaf risico’s met financiële gevolgen. De overeenkomsten richten zich op de onderdelen uitkomsten inventarisatie en beheersmaatregelen. Gebaseerd hierop wordt onderstaand inzicht gegeven in de risicokaart en worden de opgenomen risico’s toegelicht.

Risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, wordt gebruik gemaakt van de risicokaart (zie de Tabel: Risicokaart niet-financiële gevolgen gemeente Middelburg na beheersmaatregelen). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Daarmee wordt direct inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

De toelichting op de risicokaart en hoe deze geïnterpreteerd moet worden, is opgenomen bij de subparagraaf risico’s met financiële gevolgen. Onderstaand is de top 10 van de geïnventariseerde risico’s met niet-financiële gevolgen weergegeven. Aan de risico’s is een risicoscore gekoppeld, de kans maal het gevolg hiervan. De maximale risicoscore betreft 25.

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel begroting 2023

Voor het eerst is in de begroting 2022 over dit onderwerp gerapporteerd. Ten aanzien hiervan hebben een aantal wijzigingen plaatsgevonden. Het gaat hierbij om het aantal risico’s, mutaties in de risicoscores en de getroffen beheersmaatregelen om de kans en het gevolg van het risico te reduceren. Ten aanzien van de begroting 2023 hebben er geen wijzigingen plaatsgevonden ten aanzien van het aantal risico’s en mutaties in de risicoscores. Wel dient opgemerkt te worden dat de risico’s rondom informatie beter worden beheerst door het in- en uitvoeren van beheersmaatregelen. Overigens wordt zowel de kans als het gevolg van de risico’s hoger geschat, zoals door invloeden en trends van buitenaf. Per saldo zijn deze risicoscores hierdoor ongewijzigd.

Financiele kengetallen

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeente (BBV) stelt een vijftal kengetallen verplicht. Doel hiervan is dat de gemeenteraad gemakkelijker inzicht krijgt in de financiële positie van hun gemeente. In de regeling van de minister is expliciet opgenomen de wijze waarop de kengetallen moeten worden berekend. Onderstaand de berekende kengetallen voor de gemeente Middelburg en een toelichting per kengetal.

Voor de signaleringswaarden sluiten we aan bij de waarden zoals deze door toezichthouders bij gemeenten wordt gehanteerd. Categorie A is een laag risico (groen), categorie B gemiddeld risico (oranje) en categorie Choog risico (rood).

Netto schuldquote

De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie. De netto schuldquote neemt af met 30%, van 85% in 2021 naar 55% in 2022.

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in inclusief als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Dit noemen we de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast.

De wijze waarop de netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden wordt berekend is gelijk aan de netto schuldquote, op voorwaarde dat bij de financiële activa ook alle verstrekte leningen worden opgenomen (zie artikel 36 lid b en c BBV).

De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen in 2022 is gedaald met 31% ten opzichte van 2021. Deze daling is nagenoeg gelijk aan de netto schuldquote.

Solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. De solvabiliteitsratio bedraagt in 2022 24%, dit is verbeterd ten opzichte van het jaar 2021, doordat het eigen vermogen is gestegen.

Structurele exploitatieruimte

Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, door de structurele baten en structurele lasten te vergelijken met de totale baten. Daarnaast geeft dit kengetal ook aan of de gemeente in staat is om structurele tegenvallers op te vangen dan wel of er nog ruimte is voor nieuw beleid. In de jaarrekening 2022 is de structurele exploitatieruimte circa € 5,5 miljoen. Het saldo 2022 wordt met name bepaald door incidentele afwijkingen.

Grondexploitatie

Het kengetal geeft weer hoe de waarde van de grondexploitatie zich verhoudt tot de totale baten. De boekwaarde van het grondbedrijf is eind 2022 gedaald ten opzichte van 2021, door de met name de verkoop van gronden. Het kengetal in 2022 is verbeterd ten opzichte van 2021, van 37% naar 24%.

Belastingcapaciteit

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk zich verhoudt ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Voor de jaarrekening 2022 komt het kengetal voor de belastingcapaciteit uit op 90%. De belastingcapaciteit ligt onder het landelijk gemiddelde.