Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

Inleiding

De gemeente Middelburg onderkent het belang van risicomanagement. Het gaat hierbij om het beheersen van risico's die de bedrijfsvoering kunnen belemmeren. In deze paragraaf worden de risico's in relatie tot de financiële weerstand gelegd. Daarnaast wordt ingegaan op de risico's die andere dan financiële gevolgen hebben voor de gemeente. Te denken valt hierbij aan imagoschade.

Deze paragraaf is als rapportage een onderdeel van het risicomanagementproces en geeft inzicht in het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg. Het weerstandsvermogen geeft inzicht in de financiële draagkracht van de gemeente indien zich onvoorziene tegenvallers voordoen.

De paragraaf verwoordt in het kort uit welke componenten het weerstandsvermogen bestaat en waar de uitgangspunten van het risicomanagement zijn vastgelegd (beleid). Verder wordt inzicht gegeven in:

• de opbouw van het risicoprofiel (de gesignaleerde risico's)

• de opbouw van de weerstandscapaciteit (vrije middelen om de gesignaleerde risico's in financiële zin op te kunnen vangen)

• het weerstandsvermogen (koppeling van de risico's en de weerstandscapaciteit).

Tot slot wordt inzicht gegeven in de risico's waarvan de gevolgen niet (alleen) financieel van aard zijn.

Beleidskader

Risicomanagementbeleid

Het beleid dat de gemeente voert ten aanzien van risicomanagement is vastgelegd in een risicomanagementbeleidsnotitie. Dit beleid is in 2020 herzien en in 2021 vastgesteld door de gemeenteraad. Belangrijkste wijziging is dat de focus van risicomanagement wordt verbreed. Voorheen lag de focus voornamelijk op risico's met financiële gevolgen. Nu worden ook risico's met andere gevolgen in kaart gebracht, zoals imagoschade. In dit beleidsstuk is de werkwijze vastgelegd en zijn de uitgangspunten bepaald ten aanzien van het risicomanagementproces. Op basis van dit beleidsstuk is deze paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing opgesteld.

De gemeente is verplicht zowel in de programmabegroting als in de programmarekening de risico’s te vermelden die de financiële positie van de gemeente kunnen beïnvloeden.

Bij het opstellen van de programmabegroting en jaarrekening dient een zo goed mogelijk beeld van kwantificeerbare risico’s aanwezig te zijn. Dat betekent evenwel niet dat in de gemeentelijke huishouding geen financiële risico’s meer aanwezig zouden zijn. Net als iedere andere organisatie heeft ook de gemeente bij de uitvoering van haar taken te maken met onzekerheden die kunnen leiden tot financiële nadelen.

Wat is weerstandsvermogen?

Het weerstandsvermogen bestaat uit:

• De weerstandscapaciteit. Dit zijn de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten te dekken.

• Alle risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd en die van materiële betekenis kunnen zijn.

Voorwaarden in een continu proces

Risicomanagement heeft op het niveau van de raad, het college en het ambtelijk management een structurele plek gekregen binnen de planning- en controlcyclus. Voor de raad betekent dit dat bij zowel de begroting als bij de jaarrekening gerapporteerd wordt over hoe risico’s zich ontwikkelen en hoe deze zich verhouden tot de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit.

Eén van de voorwaarden voor een adequaat risicomanagement is dat bestuurlijke doelstellingen voor programma’s, strategische projecten en grondexploitaties helder zijn. Verder is het noodzakelijk dat zowel bestuur als management zich bewust zijn dat risicomanagement onderdeel is van het normaal besturen en managen van de gemeente. Dit betekent dat het inventariseren van risico’s, het inschatten ervan en het treffen van maatregelen voortdurend in de praktijk wordt uitgevoerd.

Risico's met financiële gevolgen

Uitkomsten inventarisatie

Het risicoprofiel is zeer divers van aard. Zowel grote als relatief kleinere risico’s, risico’s met interne of externe oorzaak en operationeel dan wel strategisch van aard zijn genoemd.

Om het risicoprofiel te structureren wordt gebruik gemaakt van risicocategorieën. Hierdoor kunnen risico’s naar soort worden gerangschikt. Verder is inzichtelijk wat de risicoscore (kans x gevolg) is, voor en na het implementeren van beheersmaatregelen. Om een risicoweging mogelijk te kunnen maken wordt elk risico gekwantificeerd op kans van voorkomen en geldelijk en/of imagogevolg. Voor zowel kans als gevolg is een vijftal klassen gedefinieerd waardoor de uiteindelijke risicoscore ligt tussen de 0 (minimaal) en 25 (maximaal).

Beheersmaatregelen

Soms is het mogelijk om voor de geïdentificeerde risico’s beheersmaatregelen te treffen. De getroffen maatregelen zijn bedoeld om óf de kans van een risico te verlagen óf de gevolgen te reduceren. Hierdoor neemt de risicoscore af en zal de totale impact van de risico’s op de organisatie afnemen. Beheersmaatregelen zijn te onderscheiden in twee categorieën; financieringsmaatregelen en control-maatregelen. Een financieringsmaatregel is een maatregel waarbij het risico niet gereduceerd wordt, maar dat er financieel gezien dekking voorhanden is als het risico zich daadwerkelijk voordoet. Om risicomanagement effectief te laten zijn is het daarnaast wenselijk om bij het benoemen van beheersmaatregelen ook te kijken naar ‘control-maatregelen’. Dit zijn maatregelen die de kans van optreden of de directe gevolgen van een risico kunnen reduceren.

De risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, wordt gebruik gemaakt van de risicokaart (zie de figuur hieronder). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Daarmee wordt direct inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

Een risicoscore in het groene gebied, vormt geen direct gevaar voor de continuïteit van de organisatie. Risico’s die in het oranje gebied zitten vragen om aandacht. Ze vormen individueel nog geen reëel gevaar voor de continuïteit van de organisatie, maar naarmate de tijd vordert, kan het risico wel een bedreiging gaan vormen. Voor deze risico’s wordt het dan ook aangeraden niet lang te wachten met het uitvoeren van beheersmaatregelen.

In de risicokaart wordt duidelijk dat er zich relatief veel risico’s in de groene en oranje zone bevinden, onder/midden in de risicokaart. Bij beheersing van deze risico’s die veel voorkomen kan op de korte termijn kostenreductie gerealiseerd worden en op de langere termijn serieuze bedreigingen ten aanzien van de continuïteit van de bedrijfsvoering worden voorkomen.

Een risico dat zich bevindt tegen of in het rode gebied, vereist directe aandacht om te voorkomen dat de continuïteit van de organisatie wordt bedreigd. De gemeente Middelburg kent een aantal van deze risico’s. Dit zijn ook de risico’s die een zware weging hebben binnen de top 10 van de gesignaleerde risico’s binnen onze gemeente, gelet op financiële impact op de organisatie.

Weerstandscapaciteit

Op basis van het geconsolideerde risicoprofiel van de gemeente Middelburg kan worden bepaald hoeveel geld benodigd is om alle risico’s te kunnen financieren. De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend op basis van een risicosimulatie (Monte Carlo methode). Uitgangspunt hierbij is een statistische benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico’s zich én tegelijk, én in hun maximale omvang voordoen. Door deze benadering kan op een verantwoorde manier minder vermogen aan worden gehouden.

In totaal zijn er voor de gemeente 29 risico’s geïdentificeerd en gekwantificeerd. Het onderdeel “wijzigingen in risicoprofiel” verderop in deze paragraaf, bevat een toelichting op hoofdlijnen op de mutaties die binnen het risicoprofiel hebben plaatsgevonden.

Rekening houdend met de inschatting van kans op voorkomen en verwacht geldelijk gevolg, kan op basis van de Monte Carlo techniek bepaald worden dat in 90% van de simulaties het totale risicobedrag niet boven de € 16,1 miljoen uitstijgt.

Risico top 10

In de hiernavolgende tabel wordt de top 10 risico’s van de gemeente Middelburg gerangschikt naar financiële impact weergegeven. Het percentage geeft in grote lijnen de weging van het betreffende risico aan ten opzichte van het totaal aan risico’s. Hieruit is af te leiden dat de top 10 risico’s een weging heeft van ruim 90% in het totaal van de geinventariseerde risico’s.

Top 10 risico's gemeente Middelburg

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel Begroting 2022;

De omvang van het risicoprofiel is ten opzichte van de vorige rapportage (Begroting 2022) met € 2.0 miljoen toegenomen naar € 16.1 miljoen. Deze stijging wordt nagenoeg volledig veroorzaakt door een hogere weging van het risico met betrekking tot vertraging en opbrengstontwikkeling binnen het grondbedrijf (verschil ontwikkeling reserve grondbedrijf basisscenario versus risicoscenario). Kijkend naar een periode van 5 jaar vooruit kent de reserve grondbedrijf in het risicoscenario (doorrekening februari 2022) een € 13.3 miljoen lagere aanwas indien we geconfronteerd worden met economische/conjuncturele tegenwind (in 2021 betrof dit € 9.7 miljoen) ten opzichte van het basisscenario. Het betreft dan in grote lijnen vraaguitval naar bouwgrond en bedrijventerrijnen en opbrengstenstijgingen die lager uitvallen dan waarmee in het basisscenario wordt gerekend.

Aangezien we bij de berekening van de beschikbare weerstandscapaciteit voor de komende jaren rekening houden met de ontwikkeling van de reserve grondbedrijf volgens het basisscenario, leidt een lagere aanwas van deze reserve direct tot een lagere buffer (weerstandscapaciteit) om optredende risico's financieel op te kunnen vangen. Daarnaast leiden de oplopende kosten voor energie (gas/elektra) tot aanzienlijke tekorten op het energiebudget 2022 waarvoor op dit moment nog geen dekking beschikbaar is. Ondanks de vele onzekerheden ten aanzien van de ontwikkeling van de enrgieprijzen in de komende jaren wordt (een deel van) dit risico gereduceerd doordat in dekadernota 2023-2026 rekening wordt gehouden met hogere energieprijzen.

De genoemde effecten hebben, naast een aantal minder significante wijzigingen, per saldo een negatief effect op de omvang van het risicoprofiel met € 2.0 miljoen.

Weerstandscapaciteit

Om de risico’s te kunnen opvangen is het van belang dat de gemeente over een buffer beschikt die hiervoor voldoende is, de zogenaamde weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit kan gevonden worden in de navolgende componenten.

Onbenutte belastingcapaciteit

Hieronder wordt verstaan de mogelijkheid die de gemeente heeft om de belastingen te verhogen. Bij tarieven waar kostendekking een rol speelt is van onbenutte belastingcapaciteit sprake voor zover nog geen volledige kostendekking wordt gerealiseerd. Aan de hoogte van de overige tarieven is theoretisch geen bovengrens gesteld; de gemeente kan deze echter niet tot in het oneindige verhogen.

Onvoorziene uitgaven

Voor onvoorziene uitgaven is in de begroting jaarlijks een bedrag van € 200.000 voor handen. Dit bedrag is afgestemd met de provincie en akkoord bevonden.

Vrij besteedbare reserves

Als vrij besteedbare reserves beschouwen wij de algemene reserves en de bestemmingsreserves waarvoor nog geen verplichtingen zijn aangegaan.

Stille reserves

Van stille reserves is sprake wanneer de marktwaarde van bepaalde activa hoger is dan de op de balans opgenomen boekwaarde. De aanwezigheid van dergelijke stille reserves is een onvermijdelijk gevolg van het voorschrift dat de boekwaarde van de activa gebaseerd moet zijn op de historische kostprijs.

Een stille reserve kan tot de weerstandscapaciteit worden gerekend indien:

• het desbetreffende actief vrij verhandelbaar is;

• de opbrengst bij verkoop uitgaat boven het bedrag dat nodig is om wegvallende inkomsten op te vangen.

De gemeentelijke aandelen in PZEM, GBE Aqua (Evide-aandelenbezit) en de B.N.G., gewaardeerd tegen de nominale waarde, kunnen niet tot de weerstandscapaciteit gerekend worden zolang zij niet vrij verhandelbaar zijn. Wanneer dit wel het geval is, kan de eventuele opbrengst ter versteviging van de weerstandscapaciteit worden ingezet.

De gemeente beschikt daarnaast over een aantal panden waarvan de verwachte verkoopwaarde hoger is dan de huidige boekwaarde. Aangezien de meeste van deze panden door de gemeente verhuurd worden of in gebruik gegeven zijn, nemen wij voorzichtigheidshalve deze stille reserves niet mee in de berekening van de weerstandscapaciteit.

De beschikbare weerstandscapaciteit is als volgt bepaald:

Wijzigingen in weerstandscapaciteit t.o.v. projectie weerstandscapaciteit Begroting 2022;

In het overzicht hierboven wordt de meest recente prognose afgegeven voor wat betreft de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit. Deze prognose ligt per 1 januari 2026 met € 42.8 mln ongeveer € 5.3 mln hoger dan de prognoses ten tijde van het opstellen van de begroting 2022 (€ 37.5 mln).

Deze forse stijging van de weerstandscapaciteit wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door een sterke stijging van de algemene reserve (+5.8 mln), dit als gevolg van het gerealiseerde jaarrekeningresultaat 2021. Daartegenover staat dat de ontwikkeling van de reserve grondbedrijf in het basisscenario op basis van de meest recente doorrekening grondbedrijf per februari 2022 op peildatum 1 januari 2026 € 0.5 mln lager ligt dan de prognose van de reserve zoals opgenomen in de doorrekening grondbedrijf per februari 2021. De nieuwe doorrekening grondbedrijf die in februari 2022 is opgesteld toont derhalve een iets nadeliger beeld dan de doorrekekening 2021. Dit met name als gevolg van een licht achterblijvend verkoopvolume in 2021 waardoor de beginstand van de reserve per 1 januari 2022 lager is uitgekomen dan waar medio 2021 nog vanuit werd gegaan.

Weerstandsvermogen

In het voorgaande is zowel de benodigde als de beschikbare weerstandscapaciteit bepaald. In deze paragraaf kan een relatie worden gelegd tussen deze twee componenten om het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg te bepalen en daarover een oordeel te vellen.

De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Voor Middelburg betekent dit per maart 2022, gebaseerd op de gemiddelde weerstandscapaciteit in 2022, een ratio van 1.85 (€ 29,8 miljoen weerstandscapaciteit / € 16,1 miljoen risicoprofiel).

Indien de huidige omvang van het risicoprofiel afgezet wordt tegen de gemiddelde weerstandscapaciteit in de komende jaren zien we dat de ratio zich als volgt ontwikkelt:

Beoordeling weerstandsvermogen

Bij de waardering van het weerstandsvermogen wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel:

Gegeven de ratio van 1.85 voor begrotingsjaar 2022 betekent dit voor Middelburg dat het weerstandsvermogen als “ruim voldoende” wordt gekwalificeerd. Ten tijde van het opstellen van de begroting 2022 (september 2021) werd voor 2022 een weerstandsratio verwacht van 1.83. Geconcludeerd kan worden dat de omvang van het risicoprofiel (+ € 2.0 mln) in verhouding even hard is gestegen als de beschikbare (gemiddelde) weerstandscapaciteit in 2022 (+ € 4.0 mln), hetgeen leidt tot een nagenoeg gelijkblijvend weerstandsratio.

Om een goed beeld te verkrijgen van de financiële weerbaarheid van de organisatie is het van belang om ook de ontwikkeling van de ratio op de middellange termijn te bekijken. Op basis van de huidige aannames ten aanzien van het risicoprofiel en weerstandscapaciteit zien we de weerstandsratio in periode 2021-2025 geleidelijk stijgen tot 2.58; een ratio wat de kwalificatie “uitstekend” kent en ruim boven de streefwaarde ligt (1.4) die de raad heeft vastgesteld bij de besluitvorming over de herijking van het risicomanagementbeleid in het eerste kwartaal 2021. De getroffen maatregelen in het Financieel Herstelplan 2020-2024 versterkt door de positieve ontwikkeling van de algemene reserve als gevolg van het gerealiseerde rekeningsaldo in de jaarrekening 2020 en 2021 hebben een sterk fundament gelegd onder de financiële weerbaarheid van onze gemeente.

Rekening houdend met de inschattingen en aannames op dit moment kan gesteld worden dat in de periode 2021-2025 voldoende reserves (weerstandscapaciteit) beschikbaar zijn om de te verwachten financiële tegenvallers (risico’s) op te kunnen vangen. Gelet op de huidige economische ontwikkelingen en hiermee gepaard gaande onzekerheden zal de ontwikkeling van het weerstandsvermogen wel nadrukkelijk gevolgd moeten blijven worden. De ontwikkelingen ten aanzien van de geo-politieke spanningen, na-ijl effecten vanuit de coronacrisis, het Sociaal Domein en het Grondbedrijf zijn cruciale factoren die het weerstandsvermogen sterk kunnen beïnvloeden.

In eerste instantie dient het beheersen van de huidige risico’s alle aandacht te krijgen en zal met het aangaan van nieuwe (risicovolle) projecten en activiteiten zeer terughoudend moeten worden omgegaan.

Risico's met niet-financiële gevolgen

Deze subparagraaf vertoont overeenkomsten met de subparagraaf risico’s met financiële gevolgen. De overeenkomsten richten zich op de onderdelen uitkomsten inventarisatie en beheersmaatregelen. Gebaseerd hierop is onderstaand inzicht gegeven in de risicokaart en worden de opgenomen risico’s hierin toegelicht.

Risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, is gebruik gemaakt van de risicokaart (zie de Tabel: Risicokaart niet-financiële gevolgen gemeente Middelburg na beheersmaatregelen). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het vak van de risicokaart bevinden. Daarmee is inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

De toelichting op de risicokaart en hoe deze geïnterpreteerd moet worden, is opgenomen bij de subparagraaf risico’s met financiële gevolgen. Onderstaand is de top 10 van de geïnventariseerde risico’s met niet-financiële gevolgen weergegeven. Aan de risico’s is een risicoscore gekoppeld, de kans maal het gevolg hiervan. De maximale risicoscore betreft 25.

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel begroting 2022

Voor het eerst is in de begroting 2022 over dit onderwerp gerapporteerd. Ten aanzien hiervan hebben een aantal wijzigingen plaatsgevonden. De eerste wijziging betreft het aantal risico’s. In de eerste instantie waren er 9 risico’s, nu zijn dit er 11. Er is één nieuw risico toegevoegd in de tabel, aangezien is gerapporteerd over de top 10 risico's. De nieuwe risico’s zijn tot stand gekomen door de gesprekken die gevoerd zijn. Ook zijn in deze gesprekken de risico’s en de omschrijving hiervan in een aantal gevallen aangescherpt.

De tweede wijziging omvat de mutaties in risicoscores. Dit gaat om twee risico’s met een daling van de risicoscore en twee risico’s met een stijging van de risicoscore. Het risico waarin de wijziging van de risicoscore het grootst is, betreft uitval van ICT. Deze risicoscore is van 6 naar 12 gegaan. Dit heeft als reden dat er steeds meer processen gedigitaliseerd worden (intern). Daarnaast is er sprake van een groeiende dreiging in de vorm van onder andere cybercrime en ransomware (extern). De andere drie risico’s kennen een wijziging in de risicoscore omdat de inschatting van het gevolg is aangepast gebaseerd op de gesprekken.

Financiele kengetallen

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeente (BBV) stelt een vijftal kengetallen verplicht. Doel hiervan is dat de gemeenteraad gemakkelijker inzicht krijgt in de financiële positie van hun gemeente. In de regeling van de minister is expliciet opgenomen de wijze waarop de kengetallen moeten worden berekend. Onderstaand de berekende kengetallen voor de gemeente Middelburg en een toelichting per kengetal.

Voor de signaleringswaarden sluiten we aan bij de waarden zoals deze door toezichthouders bij gemeenten wordt gehanteerd. Categorie A is een laag risico (groen), categorie B gemiddeld risico (oranje) en categorie Choog risico (rood).

Netto schuldquote

De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie. De netto schuldquote neemt af met 12%, van 97% in 2020 naar 85% in 2021. De netto schuld is afgenomen met € 14,4 mln.

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in inclusief als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Dit noemen we de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast.

De wijze waarop de netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden wordt berekend is gelijk aan de netto schuldquote, op voorwaarde dat bij de financiële activa ook alle verstrekte leningen worden opgenomen (zie artikel 36 lid b en c BBV).

De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen in 2021 is gedaald met 12% ten opzichte van 2020. Deze daling is gelijk aan de netto schuldquote.

Solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. De solvabiliteitsratio bedraagt in 2021 20%, dit is verbeterd met 4 % ten opzichten van het jaar 2020, doordat het eigen vermogen is gestegen met €7,4 mln.

Structurele exploitatieruimte

Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, door de structurele baten en structurele lasten te vergelijken met de totale baten. Daarnaast geeft dit kengetal ook aan of de gemeente in staat is om structurele tegenvallers op te vangen dan wel of er nog ruimte is voor nieuw beleid. In de jaarrekening 2021 is de structurele exploitatieruimte 0%.

Grondexploitatie

Het kengetal geeft weer hoe de waarde van de grondexploitatie zich verhoudt tot de totale baten. De boekwaarde van het grondbedrijf is eind 2021 nagenoegen gelijk gebleven alseind 2020. Het kengetal in 2021 is ongewijzigd ten opzichte van 2020, 37%.

Belastingcapaciteit

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk zich verhoudt ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Voor de jaarrekening 2021 komt het kengetal voor de belastingcapaciteit uit op 101%. De belastingcapaciteit ligt iets boven het landelijk gemiddelde.